康晓光：谈转型时期的社会组织

                
                
　　摘要：
　　民间组织自产生以来，常常在重大事务中扮演重要角色，很多国家的转型都离不开民间力量的推动。不仅如此，由于民间组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等特点，其成熟度也被很多人视为公民社会发育程度的标尺。
　　对于民间组织来说，这些年来的转变比较重要的有哪些呢？
　　中国是在转型还是处于僵化之中，中国处于一场非常深刻的转型，这是毫无疑问的，这种转型无论是对外开放，我们融入全球化的进程，还是国内的经济领域的市场化转型，社会领域、社会领域越来越多的自由度的提高，这是很明显的，包括人们观念的变化、生活方式的变化，这是无处不在的。
　　所以我个人认为这30年，包括最近几年中国的转型都是史无前例的，非常广泛、非常深刻，而且好多是不可逆转的。
　　那么最最最最重要的转型，在毛泽东时代，让你真正的有点民间味道的社会组织是根本不存在的。 那么最近30多年，尽管角色权利还受到很大的约束，但实际上公民的自主性的角色还是得到相当大的发展，社会组织无论从数量还是种类、还是它的活动领域，它自身的能力、它发挥的作用和影响，都是在一年一年的向着好的方向在走，这是毫无疑问的。 我不太喜欢用民间组织这个概念，社会组织比较好。
　　因为民间组织实际上官民关系的背景下谈的，社会组织是在国家与社会的视角下谈的。 民间组织古往今来都有，但是现代意义上的社会组织，在西方的话是资本主义出现以后的东西，在中国不谈我们说的解放前，那就是最近20多年的事儿，民间组织可能2000年前、3000年前就有，当然也没有必要这么纠缠。当然我觉得讲社会组织比较好，社会组织是与政府、国家相对的，民间是与官府和衙门相对的，那个不准确。
　　我们国家现在已经有了这些社会组织和国外的社会组织，它中间有什么异同呢？
　　关于社会组织的定义，实际上最流行的也得到普遍确认的就是一个美国人，赛拉蒙他提出来的，就是研究公民第三社会的教授提出来的，第一要正规性，你是一个正式的组织，有一个法律身份，然后你要有组织章程、治理结构、有一套管理制度，有正式的工作人员等等，不能说咱们几个人天天凑在一起下围棋，或者每天晚上聚在一起吃饭、侃大山，第一要求是一个正规的组织，正规性，第二要独立于政府，第三是非营利的，不以营利为目的，区别于企业。你所做的事情不能完全利己，要有相当的利他的身份，有公益性。这个领域的事情有大量的自愿性和参与。你动用的资源，无论是志愿者捐献的他的劳动时间和劳动能力，还是别人捐的钱，还有相当的自愿的成分在里面，有这三点。在中国用这个来套有点难。绝大多数的，或者90%以上有正当的法律身份的，你要注册成非营利组织的，你注册基金会的，你要有官方身份，你如果没有的话要受到政府的双重的管理，实际上把理事会的很大一部分权利都剥夺了，因此就是说在中国就出现一个悖论，你要有一个正式的身份、你相当于政府的独立性就没有了，所以我们大量的社会组织要么注册成企业，要么挂靠在别人的背景下，那就没有法人身份，要么干脆什么都不要，就做事情就可以了。
　　而西方社会里的条条框框，拿到中国来套的话，没有几个社会组织。我一般主张，从功能的角度去定义它，不管它有没有法律身份，也不要管它是不是对政府有依赖，或者政府对它干预程度多不多，先不管，关键要看它做的事情是不是社会组织来做的，而且做的方式是不是按照社会组织的应有的方式去做，就满足这两条就可以。比如中国青基会，发起的机构是团中央，那么国基会发起的是国务院基金办，作为两家主管部门非常认真负责，但是这两个组织做的事情，用任何一个国家的标准来衡量，绝对是非营利组织来做的，而且它做事的方式，也是非营利组织做的事，也不是说非得有官方背景的就不是，反倒是草根组织也可以胡作非为，关键是看它做什么事情，以及如何来做这个事情来定，这是在中国的现实背景下判定的社会组织，你就观察它的一个很重要的原则。
　　现在政府清理未注册社会组织背后的意图是什么呢？
　　现在政府的意图，一方面降低注册的门槛，他认为能注册的都给注册了，同时没有注册的要加强管理和清理整顿，从讲的官方文件来讲，是要奖惩，不是单纯清理，一方面清理，一方面把原来的门开的缝大一些，门槛降的低一些。但实际上真正能注册的还是比较少的。
　　原来民政部门在这里掩耳盗铃的事儿，就是他觉得我不给你注册，那么我就没责任了。结果发现这些组织你不给它注册，它照样活动，而且反倒没有人管了。活动起来说实在的自由度更大了，没有注册，有免税的问题，公章的问题，银行帐薄设立的问题，因为没有法人身份，银行不给你设立账户，你有没有公章，然后签合同、帐务往来都比较麻烦，而且都没有一套成型的会计制度来约束，就是有很多麻烦。但是没有这个东西呢，反过来也没有人管，除了公安部门、安全部门管管，民政部门反倒不管了，其他政府部门、专业部门也不管了，这样一来，政府的角度来看实际上是不利的。
　　而我们经常讲的政府实际上是双重职能，它既要对这个社会进行统治，又要掌握国家机器，把持政权，这样有很多好处。
　　另一方面，它也得提供公共服务，解决老百姓的比如立法问题，执法问题，国法问题，教育、卫生、体育事业、公共交通等等很多问题，还有社会保障的问题。它也要提供公共服务，也要把持国家权利。
　　非政府组织，或者社会组织这一块呢，本身是提供公共服务的，所以它的功能在很多方面和政府的职能是重叠的，因此有合作的可能性，另外就是说非政府组织、社会组织是组织嘛，组织在汉语里既是名词又是动词，实际上可以让分散的个人，通过组织起来之后，采取强有力的积极行动，组织起来力量大，这一点党和政府非常清楚。
　　所以分散的个人对政府没有挑战能力，但是组织起来就不得了。因此政府有的时候为了垄断政治权力，为了维护自己的既得利益，它会和社会组织有一些必然的冲突，所以政府的双重职能，社会组织的双重功能，使他们有合作的可能性，也有冲突的必然性，冲突的必然性使得它限制，合作的可能性也许可以给他打开一个空间，让它发挥它服务于社会的功能。基本上政府就是为我所用。政府经常讲两句话，叫多帮忙、少添乱，就是这个意思。多帮忙呢，就是说你多做点服务，比如在社区里照顾照顾孤寡老人，或者是搞点治安联防，或者是小孩子放学之后，到家长回来这段时间管理管理、哄孩子玩儿一玩儿，别出事。然后搞点文体活动，这些都是支持的，包括残疾人的照顾等等都支持。 但是你说你要搞个利益集团，你要去影响舆论和政策的制定，你要挑战政府的什么什么东西，这是不科学的。
　　政府如何支持社会组织的发展？
　　政府购买服务是一个大的方向。 因为你看实际在欧美的话，非营利部门的资金来源主要不是靠社会捐赠，就是80%是政府的购买的资金，财政拨款，那么只有20%是社会捐赠，而且20%里又将近80%是个人捐赠，企业捐赠就是20%里的20%，主要是政府和政府的财政拨款和公众的零散的小额的捐赠，最后才是企业的大额捐赠。 所以就是说在西方国家非常繁荣的非营利部门主要是靠财政支持，不是靠民间捐赠支持。
　　但是中国不能简单这么认为，因为在国外把企业和政府之外都叫非营利组织，而中国现在最大的一块非营利组织是什么，是事业单位。那么事业单位这一块，它的财政拨款的比重是很大的。
　　比如说在中国，中国的教育，高等教育，一本二本的大学，全是国立的公立的大学。那么真正的所谓的有点民办色彩的，就是我们说的三本的大学，这种大学对于中国的整个高等教育来说，是个边边角角的事儿。
　　中国的所有的三本大学都关了门，绝大多数的中国人不会感受到这个事儿发生了。 中国的医院也是，所有的像点样的医院都是公立医院，其他的都是私立医院，边边角角的，我们的图书馆、博物馆，包括公园、体育设施、体育场馆，都是公立的。 所以咱们这里有一个特点，在这些公共服务的大多数领域里，骨干是事业单位，是他们来支撑的。今天我们讲的民办非企业单位，它在大盘子里占的位置是非常小的一块，这是它和西方不一样的。
　　比如说美国的私立大学如果关了门，可能它的高等教育就崩溃了。但是中国的私立大学关了门，对中国的高等教育没有什么大影响。我们讲到中国的非营利组织的时候，不要忘了事业单位，事业单位的改革对非营利的改革非常重要。真正的社会组织，它占的比重是非常低的，而且不但是绝对数量低，也是处于这种边缘和低层次的位置。像私立医院、私立大学、私立中小学，基本上都是在低水平边缘的位置上，而且数量微乎其微的一个地位上发挥作用。
　　这些和我们国家公有制的观念还没有太大的关系，只是它的惯性。 我们改革前的事业单位总的来说没有怎么动。就是三个部门，第一部门是政府，第二部门是企业、第三部门是所谓的非营利部门。我们的民法规定四种法人身份，机关法人、企业法人、事业法人、社团法人、在中国事业法人、社团法人属于第三部门，或者是广义的非营利部门，把事业单位可以理解为国有的非营利部门，完了把社会组织理解为非国有的非营利部门。但是它都是非营利的，类似于国有企业和非国有企业差不多，有点类似，我们事业单位的改革几乎没有怎么改。
　　像大学，现在财政拨款仍然有，然后学生开始交学费，这是一部分收入，然后还有一部分收入，比如说研究课题的收入，就这么三块收入。 那么现在学费的收入，以前没有。研究经费的收入以前没有，现在这两块多了，这是它适应市场化的变化，但是大学的整个原来的管理体制和实质性的没有什么区别。
　　像有很多个人主导的民间公益，比如说邓飞的免费午餐，现在逐渐地被政府接管了这个项目，那么有没有在政府接管之后出现食品的安全问题，比方说安全卫生是不是有保证，或者保质期是不是超过了，那么有些人看到这个问题就这种公益事业拿给政府来做就一定会做坏的？
　　这么说吧，政府做的所有的事情都是公益事业。 办大学不是公益事业吗，搞教育、搞卫生、还有修铁路、高速公路、建机场、立法、司法、保护国家安全，都是公益事业，政府做的所有事情都是公益事业，为具体的某个人，某几个人谋利益的事从理论上讲就不是政府该干的事，说政府做公益事业做不好就是胡扯，不知道政府是干什么的，现在的问题是政府不可以垄断公益事业，就是你也可以做，别人也可以做。政府可以做，那么公民组织社会组织，也可以做。中国的问题在于是政府可以做，不让别人做。不是说民间做就不出事，也会出事。企业都是民间的，像私营企业都是民间的，那不法奸商到处都是，我们整天的假冒伪劣，这些有毒的东西，都是政府生产的吗，都是农民生产的，外资企业生产的，国有企业生产的。中国电信整天坑害客户，到处发垃圾短信，都是他们干的事。所以说不要以为非政府的就是天使，政府就是恶魔，没有那么一回事。就是谁都有可能把好事干坏。但是，某类主体做好事的过程中出了问题，不等于它做不好，所有的东西都是在逐渐完善的过程中发展。那么提供对社会有意义的东西，这个过程中，政府、企业、公益组织，谁也别想包打天下，实际上各有所长、各有所短，做这件事可能这个机构擅长，做那件事可能那个机构擅长。谁擅长谁就做事，很多领域中大家一起来做是最好的。在一起通过合作、优势互补，取长补短，这是最好的。
　　比如说你在提供解决饥饿问题的时候，饥饿问题可能我们扶贫基金会，或者是某个公益组织，比如邓飞他可以募款，然后给孩子们送免费午餐，或者给贫困户送去一些爱心包裹等等，但问题是穷人吃饭，这一日三餐是刚性的需求，但是慈善事业是不一样的。我募了多少钱，就做多大的事。
　　但是穷人不能说你有钱的时候我就吃饭，你没钱的时候我就饿着，一个社会不允许这样的情况的，所以这个时候政府要发挥作用，政府通过税收把钱送所有人那里收上来，然后财政支出里设立扶贫的专项的资金，然后用这个资金来解决问题，就是政府可以强制性的征税。然后有稳定的预算来解决这些社会刚性的需求，所以这个方面你会看到社会组织有它的弱项，政府有它的长项。但是政府也有它的问题，它的低效率、它的腐败等等的问题。那么一个好的方式是什么呢，政府说好有一些组织它的宗旨是扶贫基金会，解决温饱问题，那么政府把它用来解决温饱问题的钱，可以交给他们，让他们去执行这个任务。这就是广泛采纳的政府购买非政府组织的服务，那么这个过程中，非政府组织有理想、有热情，那么它受到政府的监管和社会的监管，舆论的监管，它腐败的可能性就要小的多，而且一旦发生腐败、被追究、被处理的可能性非常大。这个时候把它的优势和政府的优势结合起来，规避彼此的短项，扬长避短，通过合作可以达到1+1的效果，提高党政社会的效率，提高公益事业的效率，这个效率是提高了。
　　所以这里面不存在政府做的就不好，或者非政府组织做的就好，非政府组织有非政府组织的短项，但是彼此都有它的长项，合作中都扬长避短，这是最好的效果。有些事情可能适合政府来做，比如说立法、执法，还有基础教育、公共卫生等领域，就得政府来做。比如说种香蕉、生产矿泉水，网络的门户网站服务，就是政府可以做。有些社会组织做的比较好的，就社会组织来做，有些可能三家来做就好，那就三家做。没有什么僵化的东西。我也不相信说社会组织就是天使，你就天生的不会犯错误，然后就因为你是民间，你就神圣了，没有那么一回事，都是人，都是有恶的那么一种潜能，也有为善的那么一种潜能，都有可能把事情做好，或者做坏，关键是社会要有良好的一套激励机制、监督机制，所有的人、所有的组织、都尽可能用好的方式去做好事，这是最重要的。不要希望说政府做肯定坏了，民间组织做肯定好，那都是神话，那种事情根本不存在。
　　儒家文化在推社会组织的发展，或者在中国转型期中，它会有什么积极的作用？
　　我觉得很重要的一点就是刚才说的它能够提供一套价值观，价值观很重要，它告诉人你应该干什么、不应该干什么，价值观也会有人一个判据，就是做了好事你会感到很愉悦，做了坏事你会觉得你有压力、很愧疚，这个价值观非常重要。
　　另外就是说中国人讲一系列的规则，就是与朋友要信，这是诚信的原则。荀子讲的最透彻的，就是我们人你跑也跑不过马，进而没有牛大，你的爪牙也没有狮子老虎厉害，为什么你可以奴役它，让它为你服务呢，就是因为人能够有群，人能够结社，人能够产生一个社会，这是非常重要的，儒家确立了很多人与人之间打交道的准则。比如说以义志励，还有三人行必有我师，北宋时期提出的16个字，非常好，好的德性和一个正业，那么我们要互相激励、互相鼓励，互相推动其发展，有了不合适的地方，那么大家互相规劝，然后交往的时候要按照良好的风俗，按照礼的规矩来做，大家有了危难的时候要互相帮助，人与人之间相交的准则是非常好的，我们的文化中多得是，但是我们现在都意识不到，都忘记了。这方面都是文盲。然后就在那里胡说八道，说我们没有这些东西，要到西方去取经，西方的东西我们需要接受，但是自己的传统也不能丢掉。
　　那么我们还是说社会组织的问题，社会组织其实说来说去，大多数人对社会组织的认识还是停留在非常初级的阶段，比方说有的人可能是因为经验的问题，可能在您看来是一个特别入门级的问题，就是从事公益事业的人，从事民间社会组织的人应不应该拿工资？
　　肯定应该拿工资。 就是说今天的公益事业需要利他主义，需要奉献精神，但是主要还是体现在捐款上，还有志愿者捐献时间和技能，人力资源这方面。但是发展到今天的时候，实际上非营利部门、公益部门、已经是高度的专业化和职业化，它是一个部门或者一个行业，你像在欧美国家的话都有百分之十几的就业率，是一个非常大的部门。所以在这个领域里，大量的从业人员不是捐赠者，也不是志愿者，他们是在这个领域中就业的人，所以它是服从劳动力市场的规律的。在这个里面它得到的收入或者是技能或者是机会，让他满意他就在这里来就业，否则就进入到其他的行业，这个领域可能没有工资，就吸引不到足够多的人来做这个事情。
　　另外一个角度来讲，一个普通的劳动者，我们这个社会绝大多数人都是无产者，所谓无产者，无论是把自己卖给政府、卖给企业还是卖给社会组织，所以卖出去，就是别人雇佣你，否则你就没有收入，你就得饿死。这样一个情况下，没有收入怎么办，他自己要活着，要养家糊口，他自己还要进行充电、还要成长，他的孩子也要受教育，所以他必须有收入。否则的话，只能是那些高官、巨富家庭的成员才能从事公益事业，但是他们都靠这些人的话显然不行，他们是一支力量，光靠他们不行。所以这个领域的人，不但要有工资，这个领域还要给他们提供有竞争力的工作，也就是说能够保住这些能干的人，不让他们流入企业去、进入大学，只有留住他们，才能让他们工作的更有效率、更加专业，最终更有利于公益事业的发展，这个很重要，不仅仅是眼前的工资，还有给他们提供未来发展的机会。否则的话，说我一进这个行当，眼下的这个工资挺高，但是工资永远不涨，永远没有发展，那也不行。如果你在世界500强，或者在事业单位，你要进到这个行业那非常容易，那如果从这些单位要跳到其他的单位，那就很难了，所以要给他们提供很好的就业机会，所以这个行业要想发展，体面的工资是最基本的，不仅要获得眼下的体面的工资，还要有提升的空间，还要有发展的机会，还要有整个行业的社会声望、行业地位的提升，否则谁到这里来呢。大家进入这个行业，就等于不务正业，进入这个行业就等于走投无路最终的一个无奈的选择。甚至也得家长觉得把孩子培养了一二十年，进入了这个行业等于心血白费了，非常不利于这个行业的发展。不仅仅他们要拿工资，而且他们要拿体面的工资，而且是非常有竞争力的工资，这个人在这个企业里能拿到什么样的工资，在这个领域里就要拿到什么样的工资。
　　在中国社会组织的发展前景，包括社会组织的、包括草根的，也包括有关方面的组织？
　　我是非常乐观的，这时大势所趋。 从表面上看，任何一个社会组织和政府较量的话，肯定是以它的失败告终，这是毫无疑问的，任何一个社会组织再强大，跟政府相比都是九牛一毛。但是总的来看，有利于社会组织大环境，比如市场的发育，教育的发展，媒体的发展，还有人们教育水平的提高，收入水平的提高，权利意识的提高，能力的提高，还有全球化和国际社会的交往，包括政治在逐渐的改革，控制越来越放松，总的来看有利于社会发展的大环境是越来越有利于社会组织的，影响社会组织发展的大环境，是越来越有利于社会组织发展的，而且更重要的是虽然有的时候社会组织的发展政府比较反感，但是作为一个悖论，有利于社会组织发展的大环境当时又是它给创造的。比如说开放是它推送的，市场化是它推送的，逐渐地放松对家庭、社会生活的控制，也是它推送的。在大的环境方面，它有的时候是在阻碍你，有的时候根本上又在推动，但是这不是它的本意。
　　但是中国的国家的社会关系，会不会发展成欧美那样，我也认为不会那样。比如在中国，在相当长的一个时期内，像这种国立的或者公立的非营利部门可能会非常强大。你无法想象十年、二十年之内，或者三十年之内，事业单位这样的东西就没了，全是民办的，所以你很难想象。就像经济领域里，尽管市场化改革搞了这么多年，有的照样很强大，它也很适应市场，也不是说就玩儿不过你，也可以到最严格的资本市场，也可以到美国的资本市场去上市，也可以去吸收你很严格的投资人入股，就是它完全可以适应市场。也就是说，从未来的发展来说，我们现在作为地三部门的主力，像事业单位，也完全可以不断地转制，不断地调整，不断地适应这个领域的逻辑和规则去行走，而且照样处于一个很强势的位置。所以事业单位的改革、还有民间组织的发展，他们共同决定第三部门的命运，总的来看，我认为它应该向一个积极的方面去转型和发展。我是比较乐观的。而且政府对这些领域的认识和理解，也在不断地深化，所以也要作出各种各样的调整和改革。 那么从最近这一轮来看，至少它对一些能提供它急需的这类组织，如果你没有前科，它可以提供你更多的机会和资源，让你有所活动和发展，最近一两年来看，也是比较明显的。
　　(康晓光：中国人民大学公共管理学院教授，兼任中国人民大学非营利组织研究所所长。)