513與馬來西亞1.0 （1969-2008）（下，黃進發）

                
                
1963-1966年：新邦對中央的挑戰
保障巫統一黨獨大的1957年體制很快就同時面對體制內外、國境內外的威脅。1948年爆發的共產黨武裝鬥爭猶未已，南方的新加坡有可能發展成新的威脅：馬來亞後院的古巴。在1959年新加坡第一次自治選舉選出人民行動黨以明確多數執政的政府後，獨立的趨勢就不可擋。然而，新加坡人口以華裔居多，而華裔又大部分左傾，因此，獨立的獅城很容易赤化。英國和人民行動黨都不希望看到這樣的結果，加上新加坡人民普遍又擔心無法自立而希望能重歸馬來亞，為此，冷戰的考量讓英新都希望馬來亞能接受馬新合併來避免後者赤化。
族群政治的考量卻讓東姑阿都拉曼（Tunku Abdul Rahman）提出包含英屬婆羅洲三邦的反建議。僅僅馬新合併，1946年的舊問題就會重新浮現：兩地華人人口將壓倒馬來人，因而威脅馬來人政治主導權與巫統的一黨獨大。婆羅洲三邦中，汶萊是馬來邦國，其他兩州的土著就算不是馬來人，在東姑眼中也「幾乎是馬來人」（almost Malays）。只要婆羅洲土著和馬來人站在一起，那麽馬來人和巫統就可以一方面解除冷戰的南方威脅，另一方面在新組成的國家裡繼續保持主導地位。結果，事與願違：首先是汶萊選擇繼續當英國保護國，第二，巫統的主導權很快就面對新加坡人民行動黨的挑戰，第三，婆羅洲非穆斯林土著對馬來亞和巫統保持戒心，有離心之態。
人民行動黨原初目標只是要取代馬華公會成為巫統的華人夥伴。但在巫統絕然拒絕該獻議後，人民行動黨拉攏兩個馬來亞政黨與兩個砂拉越政黨組成「馬來西亞團結大會」（Malaysian Solidarity Council，MSC，下圖）準備全面挑戰聯盟。前者的口號就是「馬來西亞人的馬來西亞」（Malaysian Malaysia），明言反對第153條。這是「1946年問題」的再起，是「是方」（非馬來人在野黨）對「否方」（巫統）的明確挑戰，而巫統的回應就是將新加坡逐出馬來西亞。
砂沙兩州的第一任首席部長都是堅決捍衛州權益的基督徒土著，因而讓巫統動手拔除，輾轉把政權交給吉隆坡信任的穆斯林土著。1964年12月31日，唐納史蒂文（Donald Stephens） 辭去沙巴首長職，為州元首慕斯達法哈倫（Mustapha Harun）在兩年後接任首長鋪路。1966年9月14日，聯邦政府宣布砂拉越進入緊急狀態，以便聯邦國會得以援引特別權力修訂砂州憲法，以革除要求選舉而拒絕辭去首長職的史蒂文卡隆寧甘（Stephen Kalong Ningkan）。沙巴州政權在1985到1994年重新落入基督徒土著手中，由沙巴團結黨主政九年，之後由東渡的巫統牢牢控制。砂拉越從1970年後由美拉腦穆斯林統治，至今第三代，不曾再挑戰中央。
                
                
（照片來源／The Straits Times）
1969年危機：伊斯蘭黨選票驟漲
在半島，「1957年體制」受到非馬來人為主勢力三方面的挑戰：馬共、馬華公會、非馬來人在野黨，然而三者無一有致命的潛能。緊急狀態在1960年宣布解除，說明體制最外面的馬共在馬來亞獨立後不久即不足為患。體制最裡面的馬華公會，為了避免巫統修改《聯邦憲法》讓國家向馬來人傾斜，曾在1959年大選前提出要求競選三分一國會議席，以便能有否決權。結果，東姑拉攏陳修信派系，架空會長林蒼佑派系，不但讓馬華參選議席比三分一略少，而且自己欽點候選人，讓人清楚看到誰是馬華主子，讓馬華失去自稱華人代表的公信力。
在議會政治內挑戰聯盟的非馬來人在野黨，在1959年時略有斬獲，到了1964年卻因為兩個原因戰績遜色。第一，當時印尼以武力騷擾手段反對馬來西亞的成立，某些左派也與印尼呼應反對所謂這個「新殖民主義」計劃，因而讓聯盟在選戰中坐收愛國情緒之利。第二，當時各在野黨彼此之間無法協調成單挑聯盟的排陣，最終讓聯盟在混戰中得利。1965年時，人民行動黨雄心勃勃拉攏林蒼佑退黨後另組的聯合民主黨，與辛尼瓦薩甘（Seenivasagam）兄弟領導的人民進步黨，通過「馬來西亞團結大會」攜手挑戰聯盟，然而，這計劃卻以新加坡被逐出聯邦告終。
1969年時，繼承人民進步黨香火的民主行動黨、林蒼佑領導的另一新黨民政黨與人民進步黨達成一對一協議，結果大有斬獲，三黨共贏得22個國會議席；相比之下，1964年大選中非馬來人在野黨只贏得6席。在州選舉方面，民政黨主政檳城，而雪蘭莪、霹靂兩州則無黨過半，是聯盟的大挫敗。這項輝煌戰績，加上後來被指引發暴亂的在野黨勝利遊行，構成了最普遍的513論述：「華人摒棄聯盟，引發了種族暴亂」。這個論調，在1969年後每一屆大選（2004年阿都拉以高人氣領軍的那一屆除外）都出現。真相是：西馬選民中在1964年支持非馬來人在野黨的有25.82%，在1969年增長到25.88%，漲幅只有0.06%。【表一】民行、民政、人民進步黨三黨議席的成長，主要是因為他們成功避免了多角戰。
                
                
「1957年體制」的真正危機是：巫統和聯盟大量流失馬來選票，馬來政治出現兩黨制的局面。從1964年到1969年，馬來人在野黨在半島的得票率從14.99%暴增到25.02%，漲幅達10.03%點，其中伊斯蘭黨增加了9.10%，雖然其議席只從9席微增至12席。巫統與伊斯蘭黨的選票比例從1964年的5：2降到1969年的3：2，說明巫統已幾乎不能再宣稱自己是馬來人的唯一代表，因為兩黨制幾乎成形。當時的伊斯蘭黨固守一隅，並無搶攻中原的大誌。如果加以時日，伊斯蘭黨和三個非馬來人在野黨結成聯盟，那麽保障巫統一黨獨大的「1957年體制」就瓦解了，因為屆時將有兩個多元族群的聯盟相爭，非馬來人就可以摒棄巫統而依然與馬來人合作。
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1969年轉機：一黨獨大變一黨制國家
不論真正原因為何，513種族暴亂讓巫統得到了重生的機會。雄才大略的阿都拉薩（Abdul Razak，上圖站立者）把不穩定的「多黨民主下一黨獨大」（1957年體制） 改造成穩定的「選舉性一黨制國家」。這位總設計師在1971年對共和聯邦國會議員夫子自道：「我們相信，民主政府是最好與最能為人接受的政府。只要保持其形式，其內涵可以依據一國國情而改變。」 因此，後513新秩序雖然在兩年的緊急狀態後恢複了議會政府與選舉，但是，選舉不自由也不公平。多黨政治表面上依然存在，巫統卻以「國陣」這擴大的聯盟收編了大部分在野黨，拒絕被收編的在野黨則受到打壓甚至迫害。阿都拉薩視「政治化」（politicking）為毒蛇猛獸：「在我們今日的馬來西亞社會，種族之別如此根深蒂固，任何形式的政治化都必然跟隨種族界限，因此只會加強人民之間分裂的趨向。」國家之事，因此交給政府好了。
與一視同仁對待公民的自由民主國家相反，有選舉的一黨制國家擺明是偏私的，以便換回核心選民區塊的效忠，就像沒有選舉的共產黨國家以無產階級、工農階級代表之姿實行統治一樣。既然1969年大選給巫統的教訓是：「1957年妥協」並不足以滿足馬來人，以致巫統被馬來人背棄，阿都拉薩的新秩序就擺明車馬，讓國家更偏向馬來人。文化上，獨尊國文的力度加大、速度加快，「國家文化政策」則要以馬來文化、伊斯蘭教打造國家文化。經濟上，《新經濟政策》（New Economic Policy，NEP）不但把土著優先的範圍從原來第153條優惠涵蓋的公務員職務、教育機會和工商執照擴大到股權、購屋，其力道也更強烈，譬如大學學額就全部按照族群比例分配。政治上修訂，《煽動法令》，公民權、「特別地位」、國文、君主制都不得被質疑；選區人數差異的限制完全取消；而1969年差一點讓聯盟失去雪州政權的吉隆坡市被劃分為聯邦直轄區，其在野黨支持者、華人佔多數的選民即不能決定雪州未來，也沒有本身的州級政府。從「1946年問題」的角度去看，巫統表達的是更明確的「否」。1986年，巫統文膽阿都拉阿末（Abdullah Ahmad）給了「否」一個明確的口號：馬來主權 （Ketuanan Melayu）。
新秩序強化了 「1957年妥協」原有三道保障巫統一黨獨大的武器：馬來穆斯林占人口多數、馬來穆斯林多數支持巫統、巫統支持者的選票價值比別人高。增加馬來穆斯林人口比例有兩大武器：第一，鼓勵非穆斯林尤其是東馬土著改教；第二，大量發放公民權予外國穆斯林。選區劃分不均（malapportionment）與選區劃界不公（gerrymandering）的弊端，我們都耳熟能詳。然而，其中最厲害的是以《新經濟政策》為代表的土著主義：馬來人／穆斯林／土著所享有的優惠之大，讓受惠者害怕巫統失去政權。從這個角度去看，與其說新經濟政策是馬來西亞的政策，毋寧說馬來西亞是新經濟政策國家。《新經濟政策》範式（paradigm） 代表的其實並非族群政體（ethnocracy，如歷史學家韋傑夫Geoff Wade所論述者），因為它連馬來穆斯林也無法一視同仁看待；而是以國家資源餵養黨派支持的黨國體系。因為其徇私的黨性，《新經濟政策》範式既無法公平與全面惠及所有貧困的馬來人，也無法公平地提拔所有發奮圖強的馬來人。它造成大部分馬來人在近半世紀的國家援助後仍然無法提升競爭力，卻更害怕失去這些優惠。
這個一黨制國家並不是粗糙的「族群政體」，因為除了扶持馬來人，它的第二個功能就是維持社會的穩定，避免513 暴亂重演。從這個角度去看，《新經濟政策》就成了必要之惡。正因為國家的功能是避免沖突，政府管理族群關系的目標就是有趣的連體嬰：族群沖突，不能失控，也不能消失。社會必須要保持一定的緊張，人民才能體會民主的危險和強大政府的可貴。也由於巫統深諳拿捏之道，一黨制國家在保守民眾眼裡其實是務實、穩定的。
                
                
從馬來西亞1.0到2.0 的漫長過渡
馬來西亞1.0從1969年到2008年都很穩定，就算是1987年爆發的馬哈迪—拉沙里（Tengku Razaleigh）黨爭和1998年爆發的馬哈迪—安華黨爭的驚濤駭浪，體制到頭來還是有驚無險。這是因為，這個體質讓馬來人與馬來人的反彈錯開，以致功虧一簣。1990年華人求變而馬來人卻在最後關頭臨陣勒馬，讓馬哈迪驚險過關。1999年馬來人求變而華人卻怕亂，最終也未動搖到巫統的江山。要是只有一邊不滿，巫統就可以取悅不滿的一方來求恢複平衡——1991年馬哈迪端出《2020宏願》（Vision 2020）來爭取非馬來人的民心；2000年馬哈迪過橋抽板攻擊華人選民，苦心孤詣來提醒馬來人不能繼續分裂下去。
這個體系要到2008年才面對重擊，因為馬來人與非馬來人的反風第一次合流。合流的結果就是在野黨取得49%選票、只差30席可以推倒國陣政權、同時執政五個州的政治海嘯。海嘯翌年，巫統換了黨魁，阿都拉薩之子一方面放任土著權威組織（Perkasa）、馬來西亞穆斯林連線（ISMA）等組織激起馬來人危機感、呼喚團結的動員，另一方面打出「一個馬來西亞」的口號，努力以改革與中庸之姿爭取非馬來人與中間選票迴流。然而，華人選票不再像過去般復返，因為「說好的暴亂」沒有發生，513恐懼癥在第13屆大選完全失效。由於華人／非馬來人選票無法迴流，「中庸」沒有票房，告急的巫統就只能進一步向馬來人傾斜，不再玩平衡遊戲。
如果你覺得這7年來很亂，那是因為513建立起來的馬來西亞1.0體制已經失靈。過去它可能威權貪污但至少務實「中庸」，今天它不只越來越威權貪污，也越來越不務實亦不「中庸」——巫統今天甚至主動要誘惑伊斯蘭黨在州層次推動伊斯蘭刑事法。喜不喜歡都好，我們回不去了，只能向前行。
這個過渡期要多久才結束？馬來西亞2.0 會更好嗎？答案可能就取決於我們能否建立真正的國民共識，來回答「1946年問題」：「公民能否相異而平等？」，把《新經濟政策》範式送進歷史？
（完）
黃進發 馬來西亞霹靂州金寶人，英國艾塞克斯大學政治學博士，活躍於非政府組織，著有《草昧十年》（燧人氏，2002），自 2012 年於檳城研究院（Penang Institute）任研究員，專攻選舉制度與聯邦制，並汲汲於探索多元文化主義能否與平等公民權利共存的國族重建問題。
本文转载自燧火评论